自然资源部
关于进一步做好用地用海要素保障的通知
自然资发〔2023〕89号
各省、自治区、直辖市及计划单列市自然资源（海洋）主管部门，新疆生产建设兵团自然资源局：
为全面贯彻党的二十大和中央经济工作会议、全国“两会”精神，切实落实党中央、国务院关于贯彻新发展理念推动高质量发展的决策部署，在严守资源资产安全底线，保持行之有效政策举措连续性稳定性的基础上，现就进一步完善有关用地用海要素保障政策举措通知如下。
一、加快国土空间规划审查报批
1.严格落实《全国国土空间规划纲要（2021—2035年）》和“三区三线”划定成果，加快地方各级国土空间规划编制报批。在各级国土空间规划正式批准之前的过渡期，对省级国土空间规划已呈报国务院的省份，有批准权的人民政府自然资源主管部门已经组织审查通过的国土空间总体规划，可作为项目用地用海用岛组卷报批依据。国土空间规划明确了无居民海岛开发利用建设范围和具体保护措施等要求的，可不再编制可利用无居民海岛保护和利用规划。
二、优化建设项目用地审查报批要求
2.缩小用地预审范围。以下情形不需申请办理用地预审，直接申请办理农用地转用和土地征收：（1）国土空间规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内的建设项目用地；（2）油气类“探采合一”和“探转采”钻井及其配套设施建设用地；（3）具备直接出让采矿权条件、能够明确具体用地范围的采矿用地；（4）露天煤矿接续用地；（5）水利水电项目涉及的淹没区用地。
3.简化建设项目用地预审审查。涉及规划土地用途调整的，重点审查是否符合允许调整的情形，规划土地用途调整方案在办理农用地转用和土地征收阶段提交；涉及占用永久基本农田的，重点审查是否符合允许占用的情形以及避让的可能性，补划方案在办理农用地转用和土地征收阶段提交；涉及占用生态保护红线的，重点审查是否属于允许有限人为活动之外的国家重大项目范围，在办理农用地转用和土地征收阶段提交省级人民政府出具的不可避让论证意见。
4.重大项目可申请先行用地。需报国务院批准用地的国家重大项目和省级高速公路项目中，控制工期的单体工程和因工期紧或受季节影响确需动工建设的其他工程可申请办理先行用地，申请规模原则上不得超过用地预审控制规模的30%。先行用地批准后，应于1年内提出农用地转用和土地征收申请。
5.分期分段办理农用地转用和土地征收。确需分期建设的项目，可根据可行性研究报告确定的方案或可行性研究批复中明确的分期建设内容，分期申请建设用地。线性基础设施建设项目正式报批用地时，可根据用地报批组卷进度，以市（地、州、盟）分段报批用地。农用地转用和土地征收审批均在省级人民政府权限内的，可以县（市、区）为单位分段报批用地。
6.重大建设项目直接相关的改路改沟改渠和安置用地与主体工程同步报批。能源、交通、水利、军事等重大建设项目直接相关的改路、改沟、改渠和安置等用地可以和项目用地一并办理农用地转用和土地征收，原则上不得超过原有用地规模。土地使用标准规定的功能分区之外，因特殊地质条件确需建设边坡防护等工程，其用地未超项目用地定额总规模3%的，以及线性工程经优化设计后无法避免形成的面积较小零星夹角地且明确后期利用方式的，可一并报批。其中，主体工程允许占用永久基本农田的，改路、改沟、改渠等如确实难以避让永久基本农田，在严格论证前提下可以申请占用，按要求落实补划任务。
7.明确铁路“四电”工程用地报批要求。铁路项目已批准的初步设计明确的“四电”工程（通信工程、信号工程、电力工程和电气化工程），可以按照铁路主体工程用地的审批层级和权限单独办理用地报批。主体工程允许占用永久基本农田或生态保护红线的，“四电”工程在无法避让时可以申请占用。
8.优化临时用地政策。直接服务于铁路、公路、水利工程施工的制梁场、拌合站，需临时使用土地的，其土地复垦方案通过论证，业主单位签订承诺书，明确了复垦完成时限和恢复责任，确保能够恢复种植条件的，可以占用耕地，不得占用永久基本农田。
9.明确占用永久基本农田重大建设项目范围。（1）党中央、国务院明确支持的重大建设项目（包括党中央、国务院发布文件或批准规划中明确具体名称的项目和国务院批准的项目）；（2）中央军委及其有关部门批准的军事国防类项目；（3）纳入国家级规划（指国务院及其有关部门颁布）的机场、铁路、公路、水运、能源、水利项目；（4）省级公路网规划的省级高速公路项目；（5）按《关于梳理国家重大项目清单加大建设用地保障力度的通知》（发改投资〔2020〕688号）要求，列入需中央加大用地保障力度清单的项目；（6）原深度贫困地区、集中连片特困地区、国家扶贫开发工作重点县省级以下基础设施、民生发展等项目。
10.重大建设项目在一定期限内可以承诺方式落实耕地占补平衡。对符合可以占用永久基本农田情形规定的重大建设项目，允许以承诺方式落实耕地占补平衡。省级自然资源主管部门应当明确兑现承诺的期限和落实补充耕地方式。兑现承诺期限原则上不超过2年，到期未兑现承诺的，部直接从补充耕地县级储备库中扣减指标，不足部分扣减市级或省级储备库指标。上述承诺政策有效期至 2024年3月31日。
11.规范调整用地审批。线性工程建设过程中因地质灾害、文物保护等不可抗力因素确需调整用地范围的，经批准项目的行业主管部门同意后，建设单位可申请调整用地。项目建设方案调整，调整后的项目用地总面积、耕地和永久基本农田规模均不超原批准规模，或者项目用地总面积和耕地超原规模、但调整部分未超出省级人民政府土地征收批准权限的，报省级人民政府批准；调整后的项目用地涉及调增永久基本农田，或征收耕地超过35公顷、其他土地超过70公顷，应当报国务院批准。调整用地涉及新征收土地的，应当依法履行征地程序，不再使用的土地，可以交由原集体经济组织使用。省级人民政府批准调整用地后，应纳入国土空间规划“一张图”实施监管，并及时报自然资源部备案。
12.因初步设计变更引起新增用地可补充报批。单独选址建设项目在农转用和土地征收批准后，由于初步设计变更，原有用地未发生变化但需新增少量必要用地的，可以将新增用地按照原有用地的审批权限报批。建设项目原有用地可占用永久基本农田和生态保护红线的，新增用地也可申请占用。其中原有用地由省级人民政府批准的，确需新增用地涉及占用永久基本农田、占用生态保护红线的，要符合占用情形，建设项目整体用地（包括原有用地和新增用地）中征收其他耕地超过35公顷、其他土地超过70公顷的，应当报国务院批准。
三、落实节约集约用地要求，完善自然资源资产供应制度
13.支持节约集约用地新模式。公路、铁路、轨道交通等线性基础设施工程采用立体复合、多线共廊等新模式建设的，经行业或投资主管部门审核同意采用此方式同步建设部分，且工程用地不超过相应用地指标的，用地可一并组卷报批。
14.做好项目用地节地评价。超标准、无标准项目用地要严格执行《关于规范开展建设项目节地评价工作的通知》（自然资办发〔2021〕14号）。重大项目中公路项目设置的互通立体交叉工程用地，超过《公路工程项目建设用地指标》有关间距规定，经省级以上交通主管部门审核认定必须设置的，省级自然资源主管部门应开展节地评价论证。
15.优化产业用地供应方式。按照供地即可开工的原则，支持产业用地“标准地”出让，鼓励各地根据本地产业发展特点，制定“标准地”控制指标体系。在土地供应前，由地方政府或依法设立的开发区（园区）和新区的管理机构统一开展地质灾害、压覆矿产、环境影响、水土保持、洪水影响、文物考古等区域评估和普查。依据国土空间详细规划和区域评估、普查成果，确定规划条件和控制指标并纳入供地方案，通过出让公告公开发布。鼓励地方探索制定混合土地用途设定规则，依据国土空间详细规划确定主导土地用途、空间布局及比例，完善混合产业用地供给方式。单宗土地涉及多种用途混合的，应依法依规合理确定土地使用年限，按不同用途分项评估后确定出让底价。
16.优化重大基础设施项目划拨供地程序。在国土空间规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围外的能源、交通、水利等重大基础设施项目，土地征收和农用地转用经批准实施后，直接核发国有土地使用权划拨决定书。
17.探索各门类自然资源资产组合供应。在特定国土空间范围内，涉及同一使用权人需整体使用多门类全民所有自然资源资产的，可实行组合供应。将各门类自然资源资产的使用条件、开发要求、底价、溢价比例等纳入供应方案，利用自然资源资产交易平台等，一并对社会公告、签订资产配置合同，相关部门按职责进行监管。进一步完善海砂采矿权和海域使用权“两权合一”招标拍卖挂牌出让制度，鼓励探索采矿权和建设用地使用权组合供应方式。
18.优化地下空间使用权配置政策。实施“地下”换“地上”，推进土地使用权分层设立，促进城市地上与地下空间功能的协调。依据国土空间总体规划划定的重点地下空间管控区域，综合考虑安全、生态、城市运行等因素，统筹城市地下基础设施管网和地下空间使用。细化供应方式和流程，探索完善地价支持政策，按照向下递减的原则收缴土地价款。城市建成区建设项目增加公共利益地下空间的，或向下开发利用难度加大的，各地可结合实际制定空间激励规则。探索在不改变地表原有地类和使用现状的前提下，设立地下空间建设用地使用权进行开发建设。
19.推动存量土地盘活利用。遵循“以用为先”的原则，对于道路绿化带、安全间距等代征地以及不能单独利用的边角地、零星用地等，确实无法按宗地单独供地的，报经城市人民政府批准后，可按划拨或协议有偿使用土地的有关规定合理确定土地使用者，核发《国有建设用地划拨决定书》或签订国有建设用地有偿使用合同。建设项目使用城镇低效用地的，可以继续按照《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》（国土资发〔2016〕147号）有关规定执行。
四、加快“未批已填”围填海历史遗留问题处理，优化项目用海用岛审批程序
20.符合要求的“未批已填”围填海历史遗留问题可先行开展前期工作。在依法依规严肃查处到位、相关处理方案已经自然资源部备案的前提下，地方人民政府可根据需要先行组织开展沉降处理、地面平整等前期工作，并同步强化生态保护修复。
21.进一步简化落地项目海域使用论证要求。已按规定完成生态评估和生态保护修复方案编制的“未批已填”围填海历史遗留问题区域，对选址位于其中的落地项目，一般仅需论证用海合理性、国土空间规划符合性、开发利用协调性等内容，并结合生态保护修复方案明确单个项目的生态保护修复措施。如多个项目选址位于集中连片的“未批已填”历史遗留围填海区域且均属于省级人民政府审批权限，地方可结合实际，实行打捆整体论证。
22.项目用海与填海项目竣工海域使用验收一并审查。对利用“未批已填”历史遗留围填海、无新增围填海的项目，可在提交海域使用申请材料时一并提交竣工验收测量报告，海域使用论证报告与竣工验收测量报告合并审查。在项目用海批准并全额缴纳海域使用金后，对填海竣工验收申请直接下达批复。
23.先行开展项目用海用岛论证材料技术审查。为加快审查，对暂不具备受理条件的项目，可以先行开展用海用岛论证和专家预评审等技术审查工作。
24.开展集中连片开发区域整体海域使用论证。对集中连片开发的开放式旅游娱乐、已有围海养殖等用海区域，地方人民政府可根据需要组织开展区域整体海域使用论证，单位和个人申请用海时，可不再进行海域使用论证。省级人民政府自然资源（海洋）主管部门要根据实际情况明确区域整体海域使用论证评审工作要求，集中连片区域超过700公顷且不改变海域自然属性的用海、集中连片已有围海养殖区域超过100公顷的用海，原则上应由省级人民政府自然资源（海洋）主管部门组织论证评审。
25.优化海底电缆管道路由调查勘测、铺设施工和项目用海审查程序。报国务院审批的海底电缆管道项目，海底电缆管道铺设施工申请可与项目用海申请一并提交审查；路由调查勘测报告与海域使用论证报告可合并编制，路由调查勘测申请审批程序仍按原规定执行。国际通信海缆项目取得路由调查勘测批复文件，即视同取得用海预审意见。
26.优化临时海域使用审批程序。对海上油气勘探用海活动，继续按照临时海域使用进行管理，临时海域使用时间自钻井平台施工就位时起算。施工难度大、存在试采需求等特殊情形的海上油气勘探用海活动，建设周期较长的能源、交通、水利等基础设施建设项目涉及的临时海域使用活动期限届满，确有必要的，经批准可予以继续临时使用，累计临时使用相关海域最长不超过一年。临时海域使用期限届满后，应及时按规定拆除临时用海设施和构筑物。
27.优化报国务院审批用海用岛项目申请审批程序。对同一项目涉及用海用岛均需报国务院批准的，实行“统一受理、统一审查、统一批复”，项目建设单位可一次性提交用海用岛申请材料。其中涉及新增围填海的项目，按现有规定办理。对助航导航、测量、气象观测、海洋监测和地震监测等公益设施用岛，可简化无居民海岛开发利用具体方案和项目论证报告。
五、严格承诺事项落实情况的监管
省级自然资源主管部门对用地报批中涉及的耕地占补平衡、先行用地、临时用地复垦等方面作出的承诺事项，应督促有关责任主体按期兑现承诺。部有关业务主管司局要对承诺执行情况加强督导检查。未按期履行的，一经查实，终止所在省份继续执行相关承诺政策，并依法依规严肃处理。
本通知自印发之日起施行，有效期至2025年12月31日。具体政策措施已明确执行期限的，从其规定。《关于积极做好用地用海要素保障的通知》(自然资发〔2022〕129号)自本文印发之日起不再执行。
自然资源部
2023年6月13日
自然资源部
相关司局负责人解读用地用海要素保障服务新政
在6月14日自然资源部举行的例行新闻发布会上，部国土空间用途管制司、海域海岛管理司、耕地保护监督司负责人就会上同步发布的《关于进一步做好用地用海要素保障的通知》《关于在经济发展用地要素保障工作中严守底线的通知》进行了全面解读。
据介绍，以上两个通知是自然资源部结合主题教育，着力解决地方发展难题，针对地方新诉求推出的服务政策，是全面贯彻落实党的二十大精神，统筹发展与安全的实际举措。自然资源部在主题教育中坚持稳中求进工作总基调，按照“做什么、怎么做、谁来做”的思路，坚持问题导向和底线思维，广泛讨论、深入调研，聚焦地方提出的用地用海要素保障堵点难点和诉求建议，在严守资源安全底线的前提下整合此前出台的政策措施，同步发布上述两个通知，进一步推出了用地用海要素保障服务政策举措并明确了严守资源安全底线要求。上述两个通知相互衔接、相辅相成，统筹发展与安全，着力提高自然资源保障高质量发展的能力。
针对地方新诉求完善要素保障一揽子政策
“一年之内，我们接连出台自然资源要素保障政策，有利于保持行之有效政策举措的连续性、稳定性，进一步提高自然资源要素保障能力。”部用途管制司负责人介绍，此次发布的《关于进一步做好用地用海要素保障的通知》整合延续已有政策措施，针对地方新问题新诉求推出新的服务政策。为了保持政策的连续性、稳定性，持续完善要素保障一揽子政策，释放更加积极的政策信号，增强市场主体和社会公众信心，文件有效期定在2025年12月31日。
据介绍，自然资源部去年以来认真贯彻党中央、国务院关于疫情要防住、经济要稳住、发展要安全的决策部署和稳住经济一揽子政策及接续措施的要求，出台了一系列超常规、阶段性用地用海要素保障举措，为确保有效投资项目及时落地、服务稳住经济大盘发挥了积极作用。
今年，推动经济运行整体好转，实现质的有效提升和量的合理增长，成为经济工作的重要任务。为了全面贯彻党的二十大精神和中央经济工作会议精神，切实落实党中央、国务院关于贯彻新发展理念推动高质量发展的决策部署，自然资源部聚焦地方用地用海要素堵点难点和诉求建议，组织系统内各单位及广大干部职工开展要素保障政策讨论，共收集反馈意见建议649条。同时，按照党中央深入开展学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想主题教育和大兴调查研究的要求，部领导和各相关司局领导分别带队深入基层开展调研，收集各地反馈问题318条。在此基础上，部相关司局逐条分析提炼，反复专题研讨，并整合了去年发布的自然资源部《关于积极做好用地用海要素保障的通知》（自然资发〔2022〕129号，下文简称“129号文”）相关政策，形成了《关于进一步做好用地用海要素保障的通知》（自然资发〔2023〕89号，下文简称《要素保障通知》）。
相比之下，《要素保障通知》保留了之前成效显著、地方反映良好的政策，也删除了部分阶段性、临时性政策。比如129号文中“缩小用地预审范围”“分期分段办理农用地转用和土地征收”“优化重大基础设施项目划拨供地程序”“先行开展项目用海用岛论证材料技术审查”等条款，自发布施行后，为地方用地用海项目报批提供了很大便利，反响热烈，因此继续沿用。比如129号文中“用好‘三区三线’划定成果”“统筹落实永久基本农田补划”等条款，已完成阶段性政策保障任务，后续将不再予以保留。
《要素保障通知》经过系统内讨论和实地调研，聚焦地方反映强烈的诉求建议出台新的政策措施。比如，进一步简化用地预审审查，扩大先行用地适用范围和规模，明确铁路“四电”工程（通信工程、信号工程、电力工程和电气化工程）用地报批要求，能源、交通、水利、军事等重大建设项目直接相关的“三改”（改路改沟改渠）和安置等用地可与主体工程同步报批，适度延期重大建设项目以承诺方式落实耕地占补平衡，明确因初步设计变更引起新增用地的补报规定等。
此外，对于已专门明确的部分政策内容，《要素保障通知》中不再重复表述。比如“计划指标重点保障”“继续实施增存挂钩”“简化规划许可申请材料与程序”等，自然资源部今年已对相关内容单独发文，详尽表述，因此这次通知不再重复。
在更大力度、更深层次上做好用海要素保障
“新出台的政策措施着眼于盘活存量资源、提高审批效率、减轻申请人负担，有利于在更大力度、更深层次上做好用海要素保障。”部海域海岛管理司负责人表示，为了切实推动地方海洋经济高质量发展，《要素保障通知》重点围绕加快处理围填海历史遗留问题、提高海域使用论证效率、优化审批程序等三方面明确了相关政策措施。
一是加快处理围填海历史遗留问题。为了压缩建设周期、推进项目尽快落地，《要素保障通知》规定“未批已填”围填海历史遗留问题区域在依法依规严肃查处到位、相关处理方案已经自然资源部备案的前提下，地方可根据需要先行开展沉降处理、地面平整等前期工作。同时，还明确了落地项目海域使用论证简化要求，从八项简化为三项，一般仅需论证用海合理性、国土空间规划符合性、开发利用协调等内容。
二是提高海域使用论证效率。2021年《自然资源部关于规范海域使用论证材料编制的通知》规定了养殖区整体海域使用论证的有关要求。为了切实减轻申请人负担、提高海域使用论证工作效率，《要素保障通知》对开展整体海域使用论证的情形进行了扩展，针对集中连片开发的开放式旅游娱乐、已有围海养殖等区域，地方也可组织开展区域整体海域使用论证，单位和个人申请用海时可不再单独进行海域使用论证。
三是优化审批程序。针对报国务院审批的海底电缆管道项目，在129号文规定海底电缆管道铺设施工申请与项目用海申请一并提交审查的基础上，《要素保障通知》进一步优化了国际通信海缆项目用海预审程序，明确相关项目路由调查勘测批复文件视同用海预审意见。关于临时用海续期事宜，在129号文规定允许续期一次的基础上，《要素保障通知》进一步明确特殊情形的海上油气勘探用海活动以及建设周期较长的部分基础设施建设项目可以办理临时用海续期并规定累计临时使用相关海域最长不超过一年。针对同一项目涉及用海用岛均需报国务院批准的，进一步优化审批程序，由此前的分别受理、分别审查、分别批复，调整为统一受理、统一审查、统一批复，项目建设单位可一次性提交用海用岛申请材料。其中涉及新增围填海的项目，按现有规定办理。
坚持底线思维问题导向统筹好发展与安全
习近平总书记多次强调，我们要坚持底线思维，增强忧患意识。自然资源部坚决贯彻落实习近平总书记重要指示批示精神，坚持把“严守资源安全底线”作为自然资源工作的首要职责。
“两个通知相互衔接、相辅相成，正是坚持底线思维，更好地统筹好发展与安全的具体体现。” 部耕地保护监督司相关负责人表示，《关于在经济发展用地要素保障工作中严守底线的通知》（下文简称《严守底线通知》）旨在督促提醒地方在做好用地要素保障、服务好经济发展的同时，也不能忘记守住底线，坚决防止出现违法占用耕地、用地粗放浪费、破坏生态和人居环境、侵害群众合法权益等突破底线、红线的行为。
据介绍，《严守底线通知》主要是坚持问题导向，在对以往法律法规、相关规定进行重申的基础上，结合日常监管中发现的一些新的、突出问题，对一些底线要求进行了细化和明确。
针对个别地方不顾立地条件强行开发，造成生态破坏的问题，《严守底线通知》进一步规范占补平衡项目管理，在原有禁止在25度以上陡坡地实施占补平衡项目的基础上，从保护生态系统的角度，进一步明确对于坡度大于15度的区域，原则上不得新立项实施补充耕地项目，根据农业生产需要和农民群众意愿确需开垦的，应经县级论证评估、省级复核认定具备稳定耕种条件后方可实施，对于主要以抽取地下水方式灌溉的区域，不得实施垦造水田项目。同时，对占补平衡“以县域自行平衡为主、省域内调剂为辅、国家适度统筹为补充”的原则进行了细化，进一步压实市县政府补充耕地责任，强调了落实补充耕地任务要立足县域内自行挖潜补充，确因后备资源匮乏需要在省域内进行调剂补充的，原则上应为省级以上重大建设项目。《严守底线通知》也强调，省级要加强统筹，坚决纠正和防范在利益驱动下单纯追求耕地补充指标、不顾立地条件强行开发的行为。
针对超大、特大城市“摊大饼”式无序蔓延的问题，《严守底线通知》明确要求省市县各级国土空间规划实施中，要避免“寅吃卯粮”，严控新增城镇建设用地，强化城镇开发边界约束作用。在城镇开发边界内的增量空间使用上，要为“十五五”“十六五”期间留下一定比例的增量空间，并对年度增量空间使用规模作出限制，督促地方合理安排建设用地结构、布局和时序，推动城镇集约发展。
针对园区土地利用率不高的问题，《严守底线通知》进一步要求各地加大园区批而未供、闲置土地清查摸底和处置力度。同时，通过用途合理转换、用地置换腾退等方式盘活利用，对于建成率明显偏低的园区，严格控制新增的产业类土地征收成片开发规模等。
据悉，自然资源部后续还将做好政策文件的培训指导，让政策能够更好更快落地见效；同时，加强后续政策执行效果调研，认真听取地方意见反馈，及时调整更新政策规定，全力做好自然资源要素保障服务，助推经济社会高质量发展。